国土空间规划：发达国家的特点和启示

国家国土空间规划的定位

国土空间规划根植于各国的文化和国情，缺少统一规范的定义。国家国土空间规划的定位主要与各国国土空间规划的内涵和国家规划体系有关。

📍

国土空间规划的含义

国土空间规划的含义具有地域性和动态性特点。地域方面，欧洲多称“空间规划”，东亚多称“国土规划”。但是作为空间规划的范畴，规划具有基本内涵的一致性，即可持续发展的综合性和空间性规划。东亚的国土规划更具有国土综合政策的属性，空间政策作为综合政策的内容。欧洲的空间规划更注重空间的属性，体现空间导向的相关政策。

时间方面，空间规划作为促进国土空间可持续发展的手段，有自身形成、发展和转化的周期和规律。针对不同时代的空间问题具有不同的内涵，也有不同的名称。比如日本国土规划经历了“二战”后快速发展期的“国土综合开发规划”和后工业化时期的“国土形成规划”两个阶段。

📍

在国家规划体系中明确定位

国家空间规划最为空间规划体系的顶层规划，发挥综合性、战略性和引领性等作用，其内容定位需要考虑了相关规划的关系。

一是纵向上从规划各层级看，向上与国际相关政策、规划的关系，向下与区域地方规划的关系。比如中欧、北欧和荷兰国家规划都强调落实《欧盟2020》和《欧盟国土议程》等欧盟尺度空间政策。瑞士和奥地利空间规划还强调了与欧盟的《阿尔卑斯山区域规划》及《多瑙河区域规划》的衔接。

二是横向上与相关部门规划的关系。空间规划规划具有综合性，是具有空间意义规划的总纲，具体的实施离不开相关规划的协调。日本国土形成规划的实施措施中明确与国土利用规划的协作。荷兰规划的实施部分首先确定与相关规划愿景的关系。

明确国家空间规划目标

📍

空间发展存在的挑战

空间规划所面临的问题与时代、地域和发展状况息息相关。下表表明，发达国家空间规划面临的主要问题主要集中在以下方面：

一是人口数量和年龄结构的变化带来的资源问题和空间格局变化。

二是全球经济竞争带来的国家竞争力或经济持续增长问题，在营商环境和集聚政策等方面提出要求，需要空间规划提供有效支撑。

三是交通基础设施老化、不足以及与县域规划相互协调问题，直接影响国土空间格局。

四是气候变化与能源革命带来的空间供给和环境问题，是促进可持续发展的重要内容。

五是土地、水和海洋资源的利用方面，如何统筹资源节约、高效和环境保护，实现资源可持续利用问题。

六是景观和自然保护方面，如何落实各种国际公约和国家政策，保护有价值的历史文化、自然资产以及生物多样性等。

七是在面积比较大的国家，如何实现区域协调和统筹发展。

八是如何适应数字化革命带来的各种空间的变化以及给规划管理带来的影响。

九是如何制定规划政策建设高质量的安全健康宜居社区以及将设计融入规划，以提高生活质量。

十是如何通过简化审批流程，采用数字化工具等方式提高规划管理的效率。

📍

空间规划的目标

实现可持续的空间发展是各国空间规划的共同目标。由于各国国情不同，具体的目标构成和重点有所差异，但都具备三个核心目标，即是加强发展、可持续利用、空间秩序。

一是发展。与跨世纪时期的全球经济竞争加剧、全球经济不振的经济发展特点有关，各国均把提高国际经济竞争力作为首要目标，并从不同角度提出促进竞争力发展的战略。

二是可持续利用。日本的安全国土强调自然灾害和受害最小化，德国可持续强调节约资源，保护生态和景观，适应气候变化，促进社会经济的空间要求与生态功能协调一致等。英国则强调绿化带的保护。荷兰强调环境质量、水安全、文化和自然、生态保护等。

三是空间秩序，包括国内区域协调，国际空间开放。比如日本和韩国都把开放国土作为目标，瑞士、荷兰提出在全球范围内寻找适宜的发展空间，丹麦提出在全球范围内的平衡发展。也有的国家将交通基础设施建设作为独立的空间规划目标，比如荷兰。

提出空间发展战略和措施

空间规划是而二战后伴随经济快速发展而产生的，从促进空间均衡发展到可持续空间发展，空间规划的内容涉及到经济、社会、生态和景观保护等多个方面。国家级规划具有战略性的政策属性，主要的空间战略和措施如下：

📍

优化城市结构，提升经济竞争力

提升经济竞争力的空间政策主要包括合理的都市区结构、空间经济结构、营商环境和创新环境培育，交通等公共服务和基础设施配套等。比如德国规划明确提出提升竞争力的四个措施包括  继续发展大都会区、  加强区域之间的合作和联网、支持具有特殊结构行动需求地区的发展和 确保基础设施的连接和机动性。

📍

促进交通基础设施建设，提高可达性

交通、通信和能源等基础设施即是空间发展的内容，也是空间发展的保障。荷兰全国规划名称就是“基础设施和空间结构愿景”。日本全国规划的九个政策领域有两条涉及基础设施。韩国全国规划提出六大战略，第四条是构建绿色交通和国土信息综合网络。丹麦国家规划指南中提出地方规划执行的7个领域内容，其中第三条是能源供应、交通基础设施建设和环境设施。芬兰国家土地利用指南包括5个领域，第二条是如何实现高效的交通运输系统。

📍

提高公共服务均等化，改善城乡生活质量

空间规划从产生开始，就都把满足所有人的生活福祉作为目标。后来伴随社会经济条件的变化做不同方案的选择。生活质量的空间政策包括公共服务的均等化、交通便捷性、健康社区、安全社区、绿色社区等多个方面。日本国土规划明确提出帮助实现一个能使人民在当前及未来都能过上安心富裕生活的经济社会，不仅指城市生活质量，也包括乡村生活质量。

📍

统筹国土资源的利用和保护，促进可持续发展

与以土地资源类利用为主的土地利用规划不同，国家空间规划是对自然及社会经济资源综合利用实现以空间可持续发展的公共政策。

从自然资源看，土地资源的有限性（数量、质量和生态）、水资源有效和安全利用（数量、质量和生态等）、能源的开发、森林资源的保护、防灾减灾以及气候变化产生的影响等都是重要方面，水资源对可持续发展尤为重要。

荷兰国家规划的13个国家利益包括水安全和淡水供应，并在规划设施中强调将水务纳入所有空间规划，开展水系统分析，综合考虑水量、淡水供养、水质、水灾等。

德国国家规划将气候变化和能源革命作为四个理念之一并把对水资源短缺和防洪作为气候变化的重要内容。

奥地利国家规划将气候变化和水供给作为重要挑战。

日本国土规划将维护或恢复健康水循环作为国土资源策略的内容。

📍

防治自然灾害与积极适应全球气候变化

与各国地理位置有关和灾害程度有关，防灾和减灾在日本规划中一直作为重点内容。应对气候变成为各国规划的重要内容。如德国全国规划将“气候变化和能源革命”作为四个目标之一，提出气候变化的特征、其可能的影响以及减缓和应对措施是空间规划的一项永久性和动态性任务，具有显著的区域和地方条件特征并涉及所有空间。并在下列重点领域提出行动措施：防洪、海岸保护、山区的保护、高温后果的防护、应对水资源短缺、保护和改善自然界的固碳潜力、旅游区中与气候有关的变化、动植物栖息地中与气候有关的变化、节能的和减少交通流量的居民点结构等。

📍

保护自然和文化景观，维护空间多样性

《欧洲景观公约》对欧洲各国规划产生影响。如德国全国规划明确提出塑造文化景观，谨慎开发具有鲜明特色的多样化的文化景观和文化和自然遗迹，平衡保留区域价值与新的利用和设计要求之间的关系。

都市圈外地区的土地利用，如可再生能源、资源开采、网络扩建、垃圾填埋场以及其他技术设施应该融入文化景观。并提出建立保护和发展不同文化景观和特殊文化景观区域的地区范例，以及支持文化景观发展的国际和跨学科方法和措施。

东亚日本全国规划也将“环境保护及景观形成策略”作为九个领域基本政策之一。

📍

以分区落实空间政策，倡导空间导向的规划方法

空间类型的划分制定空间政策实现空间目标的基础。空间类型的划分具有目标导向型。发达国家空间规划分为三种类型：

一是按地域相接的原则划分的类型，具有不重复性，如荷兰国家规划将全国分为西北区、西南三级州、北部、南部、东部、乌特勒支、布兰班特和林堡北海及海岸、加勒比荷兰和加勒比海专属经济区等9个区，提出具体的规划任务和重要项目。